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内部行政行为可外化为可诉的具体行政行为(最高院指导案例22号)

[日期:2018-01-31] 来源:  作者:海耀律师 [字体: ]

最高法指导案例22

(最高人民法院审判委员会讨论通过2013118日发布)

案由:收回土地使用权批复案

当事人:魏永高、陈守志 诉 来安县人民政府

关键词:行政诉讼;受案范围;批复 

◐基本案情

2010831日,安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》,请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。96日,来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后,没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定,而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内,其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服,提起行政复议。2011920日,滁州市人民政府作出《行政复议决定书》,维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服,提起行政诉讼,请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。 

◐裁判要点

地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复,一般属于内部行政行为,不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响,行政相对人对该批复不服提起诉讼的,人民法院应当依法受理。

◐相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条(修正后第十二条)

◐裁判结果

滁州市中级人民法院于20111223日作出(2011)滁行初字第6号行政裁定:驳回魏永高、陈守志的起诉。魏永高、陈守志提出上诉,安徽省高级人民法院于2012910日作出(2012)皖行终字第14号行政裁定:一、撤销滁州市中级人民法院(2011)滁行初字第6号行政裁定;二、指令滁州市中级人民法院继续审理本案。

◐裁判理由

法院生效裁判认为:根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定,来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后,应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为,不向相对人送达,对相对人的权利义务尚未产生实际影响,一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中,来安县人民政府作出批复后,来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书,即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为,对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响;原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容,并对批复提起了行政复议,复议机关作出复议决定时也告知了诉权,该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此,对该批复不服提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。

◐律师点评

行政行为分为内部行政行为与外部行政行为,内部行政行为是行政机关之间的行政指令或批复行为,行政相对人不可起诉;外部行政行为是行政机关对行政相对人作出,可能影响行政相对人权利义务的行为,行政相对人可起诉。

本案中,来安县人民政府的批复属于内部行政行为,国土资源行政主管部门应当根据人民政府的批复制作收回国有土地使用权的通知书并送达魏永高、陈守志等人,再由土地储备中心实施拆迁补偿安置行为(原告不服本应是不服国土资源局的通知书,并非是不服人民政府的批复)。但实际情况是国土资源部门未制作相关文书,而是直接交土地储备中心拆迁,这就是将原告不服的行政文书抹去了,如若不作将人民政府批复外化的解释,就会导致原告“状告无门”的后果。又因人民政府的批复是直接影响原告权益的行政行为,当将该行为外化解释为具体行政行为后,人民政府当然可以成为适格的被告主体,人民法院应当依法受理

 


 

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