你好,游客 登录 注册 搜索
背景:
阅读新闻

法无明文规定司法机关对行政主体事实认定的审查标准 上海知名行政诉讼律师案例分析

[日期:2018-04-09] 来源:法院网  作者:佚名08 [字体: ]

【基本案情】

20153月,胡某向上海市社会保险事业管理中心(以下简称市社保中心)提出认定特殊工种工作年限的申请,理由是198110月至198511月、198711月至19931月期间,其在工厂从事细磨抛光工工种,而该工种被工厂登记为有毒有害特殊工种。为证明上述事实,胡某在申请时提供了个人特殊工种岗位登记表、职工登记表、新职工转正(工资评定)表、工资级别登记表、1985年工资制度改革登记表、职工升级登记表、工作人员升级审批表、工作人员职务(岗位)津贴审批表、调整工龄津贴审批表、调整职务(岗位)津贴审批表、晋升职务(岗位)津贴审批表、保健费支出凭证、保健费汇总清册、工资单、技术等级证书等证据材料。

市社保中心经审查认为,虽然胡某原单位中国科学院上海光学精密机械研究所(以下简称“上海光机所”)试制工厂,将细磨抛光工工种列为该厂的有毒有害特殊工种,但胡某的个人原始档案材料中并未明文载明其曾从事过细磨抛光工这一特殊工种。因此,市社保中心根据沪劳保养发(200029号《上海市劳动和社会保障局关于本市从事特殊工种人员办理退休手续若干问题的通知》(以下简称“沪劳保养发(200029号文”)等文件的有关规定,于2015418日告知胡某,其申请不符合办理条件,不能认定其上述期限为特殊工种工作年限。胡某不服,向上海市人力资源和社会保障局(以下简称市人保局)申请行政复议,市人保局于2015914日作出行政复议决定,维持市社保中心作出的上述不予认定决定。

胡某不服,向一审法院提起行政诉讼,请求撤销市社保中心对其所作的特殊工种工作年限不予认定决定以及市人保局的上述行政复议决定。

【法院审判】

一审法院经审理后认为,根据社会保险法、沪劳保养发(200029号文等文件的有关规定,市社保中心具有对职工从事特殊工种年限审核并报市人保局确认后计入个人养老保险账户的法定职责。市社保中心经查,胡某的个人档案材料并未反映其曾从事细磨抛光工这一有毒有害工种,胡某提供的保健费支出凭证、工资单、技术等级证书等证据均为间接证据,故认定胡某的申请不符合办理条件,已尽到了谨慎审查的义务,不予认定决定并无不当。证人江某某、沈某的证言与原始档案材料无法相互印证,故对胡某关于其从事特殊工种的主张,法院不予采信。市人保局所作行政复议决定程序合法,适用法律正确,亦无不当。胡某的诉请,缺乏事实根据和法律依据,法院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回胡某的诉讼请求。

一审宣判后,胡某不服提起上诉。

二审法院经审理后认为,本案中,对胡某从事特殊工种的事实,虽缺乏直接记载其从事该工种的原始档案记录等直接证据,但众多的间接证据已经形成证据链,可以有效印证胡某从事特殊工种的事实。市社保中心作出不予认定特殊工种工作年限的决定,主要证据不足。为化解本案行政争议,合议庭法官前往上海光机所调查,并走访市社保中心和市人保局。最终,市社保中心和市人保局表示愿意化解个案矛盾,同意认定胡某上述期间为特殊工种工作年限,并为其办理了提前退休手续。胡某向二审法院申请撤诉,本案以裁定准许撤诉方式结案。

【案件评析】

劳动和社会保障领域的行政确认行为,关系公民个人的切身利益,但此类行政行为的作出往往缺乏法律法规的明文规定,需要依据国务院部委、各省市相关行政职能部门的规范性文件。这些规范性文件具有政策性、地方性、程序性的特点,对如何认定事实往往语焉不详,造成行政主体对事实的认定缺乏统一的标准,作出的行政行为极易侵犯行政相对人的合法权益。本案所涉的特殊工种工作年限认定即是典型的一例。因而,本文对法无明文规定情形下行政主体的事实认定开展研究,并进而探讨司法机关在此类情形下对行政主体事实认定的审查标准。

一、行政主体的事实认定标准

(一)本案相关法律渊源中缺乏事实认定标准

关于有毒有害特殊工种的规定,我国主要在提前退休的政策文件中有所涉及,如原劳动人事部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》(劳人护[19856号)、《劳动部办公厅关于特殊工种提前退休问题的复函》(劳办发[199774号)、《劳动和社会保障部办公厅关于职工从事特殊工种的工作年限折算工龄问题的函》(劳社厅函[2000143号)、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等文件。为具体执行国家政策文件,各省市分别制定了特殊工种人员如何提前退休的规定。如在本案中,主要适用的就是市人保局制定的沪劳保养发(200029号文。从该文的内容来看,有关特殊工种的部分,仅规定了具体的办事程序,但对于认定职工是否从事特殊工种,并未规定具体标准。

(二)本案应当采纳证据优势规则

在行政程序中,证明标准是指在行政程序中利用证据对行政争议事实加以证明所要达到的程度。换言之,证明标准是指负有举证责任的一方当事人对案件事实所应当达到的最低证明程度,它通常为法律所明确规定。

在美国,行政程序领域的证据规则和证明标准由1946年《联邦行政程序法》、各州行政程序法和司法判例所确立。行政机关在接受证据的范围方面享有较大自由。《联邦行政程序法》第556条规定:“任何证言或文书证据都可接受,但作为一种政策,机关应当规定不接受与案件无关的、无关紧要的,或者过于重复的证据。除非研究了全部案卷,或案卷中由当事人引用的并且有可靠的、有证明力的、可定案的证据佐证的那些部分,否则不得实施任何制裁,不得签发规章或裁决令。”显然,行政机关在接受证据方面虽拥有很大自由,但行政机关用于定案的证据必须是可靠的、有证明力的。对此,王名扬教授认为,行政裁决的证明标准是有实质性的证据支持,即达到实质证明标准。对于何谓实质证明标准,一种解释认为,行政裁决正式听证中的实质性证据就是民事案件中的证据优势标准。行政机关根据占优势的证据来确定事实,作为裁决的根据。

我国对行政程序事实认定中当事人的举证责任和证明标准问题,缺乏明确的规定,至于行政主体在行政程序中如何认定和采纳证据的规定,更是付诸阙如。

当然,行政主体在认定事实时采用优势证据规则,至少应当符合如下要求:

1.证据本身具备真实性、合法性与关联性的特点。在民事诉讼中,原、被告均会对另一方证据的三性提出质证意见。在行政程序中,行政行为系由行政主体单方作出,因此行政主体负有对证据的三性加以审查的义务,不真实的证据、非法取得的证据、或与案件本身无关的证据均应被排除在行政主体可接受的证据之外。

2.证据优势需根据证据本身的证明力确定。判断是否存在证据优势,不是简单地、形式主义地将证据相加,不是看证据数量的多寡、看证人人数的多少,而是要看证据证明力的大小、看其是否更有说服力。

3.证据优势是较大优势而不是微弱优势。允许依据优势证据认定事实,并不意味着行政主体可以根据微弱的证据优势来认定案件事实。行政主体对证据具有优势必须达到确信的程度。只有通过事物发展概率合理评定证据证明待证事实成立与否的可能性,明显更接近客观事实,更符合事物发展概率的,才可认为其具有优势。在行政程序中,尤其在行政确认领域,优势证据规则实质上是指,当肯定性证据的证明力明显大于否定性证据的证明力时,应当作出肯定性的确认结论。

综上,离开证据的证明作用,任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义。作为一个法律程序整体不可缺少的部分,行政程序同样也是在证据的作用下发挥其应有的功能。在法无明文规定的情形下,行政主体不应无标准地认定案件事实。在涉及民事权益的行政确认程序中,行政主体应当参照民事诉讼领域的优势证据规则,确定行政自由裁量权的合理边界,确保认定的事实更符合客观实际。本案中,市社保中心认为,胡某的原始档案并未明确记载其从事细磨抛光工的工种;尽管《个人特殊工种岗位登记表(表三)》由上海光机所盖章确认胡某从事有毒有害特殊工种,但该表格并非作为确认特殊工种之用;原审中证人关于胡某从事特殊工种的证言不可采信。显然,市社保中心在事实认定方面,采用了刑事领域排除一切合理怀疑的证明标准,未免过于严苛。在行政确认程序中,如果不允许依据证据优势规则来认定案件事实,而是要求所有事实都必须得到确切无疑的证明,行政主体将无法对许多待证事实作出准确判断,即使是能够被优势证据所证明的事实也将陷入真伪不明的状态,这无疑会降低行政行为的公正性和效率性,损害行政相对人的合法权益。

三、司法审查中的事实认定标准

(一)司法机关事实认定的性质

在行政诉讼中,行政主体对被诉行政行为的合法性负有举证责任,行政主体需说明和证明其具有法定职权、认定事实清楚、法律适用正确、程序合法。其中,行政主体认定事实是否清楚,只是司法机关对行政行为合法性审查的内容之一。在性质上,司法机关对行政主体事实认定的审查,实际上构成了复审,类似于上诉审。从司法实践来看,美国联邦法院通过司法判例的发展,确定了大量涉及行政程序证据规则的判例,如“决定者须听证”、“法院尊重行政机关对事实的认定”、“案卷排他性原则”等。其中,“法院尊重行政机关对事实的认定”,表明司法机关认可行政程序必须兼顾公平与效率,行政机关拥有自己独立的、适合行政程序特点的证据规则,不受法院证据规则的约束。当然,在必要的情形下,行政机关也可以参照法院的民事诉讼证明规则。在我国,行政诉讼中经常探讨这一问题,即法院在审查行政行为合法性过程中,在多大程度上能够介入、评价并否定行政主体对事实的认定行为,即法院对事实问题的审查范围。可以说,在行政诉讼中,司法机关并非能够代替行政机关对证据问题作出判断,而仅仅是对行政机关的事实认定有无违反标准作出判断。换言之,法院审查的不仅是证据本身,还包括行政机关对证据的认定与取舍、衡量标准等问题。

(二)关于司法机关事实审查标准的几类观点

司法机关对行政主体事实认定的审查属于复审性质,那么,在行政诉讼中,司法机关对行政主体的事实认定,应当采用怎样的审查标准?当前,理论界和实务界主要存在如下三种观点:

第一种观点认为,司法机关应当采纳排除怀疑标准。主要理由在于,我国1989年《行政诉讼法》第五十四条第(一)项规定,法院经过审理,认为具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。证据确凿就意味着对证据所要证明的事实需要排除合理怀疑,达到确凿的程度。尽管2014年修订的《行政诉讼法》删除了维持判决方式,符合维持情形的行政行为,改为判决驳回诉讼请求,但司法实践中,许多法官往往仍以事实认定是否清楚、证据是否确凿作为判断行政主体事实认定是否合法的审查标准。

第二种观点认为,司法机关应当采纳明显优势证明标准。理由是,最高人民法院公报案例“廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案”改变了“案件事实清楚、证据确凿”的传统证明标准,采用了优势(明显优势)证明标准。在廖宗荣案件中,仅凭交警一个人的陈述显然并不能“排除合理怀疑”地得出“廖宗荣违反禁令行车”的结论。在这里,法院是按照证明效力占优势(或明显优势)的一方当事人提供的证据来认定事实,对事实的认定采用了优势(明显优势)证明标准,对审判实践具有极大的指导意义。

第三种观点认为,我国行政诉讼应当采纳多元化的证明标准。具体而言,司法机关应当根据具体行政行为的种类、案件的性质以及对当事人权益影响大小等因素来确定一个多元化的证明标准。即是以明显优势证明标准为原则,以优势证据和排除合理怀疑为补充的多样化的证明标准,这才能体现行政诉讼特有的性质。

本文赞同第三种观点,理由在于行政诉讼具有对行政主体事实认定的复审性质,司法机关在对行政主体的事实认定进行审查时,应当坚持“尊重行政主体事实认定”的基本原则。由于行政主体作出的行政行为具有不同性质,既包括带有惩罚性质的行政处罚决定,也包括带有福利行政的行政给付行为,还有代表中立性的行政裁决行为。因此,尊重行政主体的事实认定,意味着应当允许行政主体在作出不同性质的行政行为时采纳不同的事实认定标准。譬如,在行政处罚程序中,鉴于公权力对私权利所具有的压倒性优势极易造成对相对人权益的侵犯,行政主体应当采纳排除合理怀疑的标准,但其证明标准又不应达到刑事诉讼的高度;在对民事权益争议进行处分的行政裁决程序中,则可以参照民事诉讼领域的证据优势规则。基于行政主体事实认定标准的不同,司法机关对行政主体事实认定的审查,也应当采纳多元化的证明标准。

(三)本案中司法机关对事实认定的审查标准

本案中,鉴于行政主体作出的行为不是行政处罚,而是对民事权益的行政确认行为。因此,在法无明文规定的情形下,行政主体应当采用证据优势规则。相应地,司法机关对行政主体事实认定的审查,也应当采纳证据优势规则。但与行政程序中行政主体仅对申请人一方的证据进行认定不同,在行政诉讼中,司法机关是对诉讼两造的证据展开证明力分析,最终将按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据作为认定案件事实的依据。换言之,优势证据规则是司法机关对双方当事人所举证据的证明力进行判断时所确立的规则,属于采信规则。即当证明某一事实存在或不存在的证据的份量与证明力比反对的证据更具有说服力、可靠性更高时,由法官采用优势证据认定案件事实。

为证明被诉行政行为的合法性,本案中,市社保中心以胡某的申请材料及其个人原始档案材料为证据,认为胡某材料中缺乏直接记载其从事细磨抛光工工种的文字。为证明被诉行政行为认定事实错误,胡某不仅提供了其申请时的材料作为证据,还在一审中提供了证人证言,证明其从事细磨抛光工工种这一事实。

二审法院对证据及行政主体的事实认定标准经审查后认为,胡某在申请特殊工种工作年限认定时提交的申请材料,不能否定其从事有毒有害特殊工种的事实。虽然本案胡某的原始档案材料并未直接记载其从事细磨抛光工工种,但胡某档案材料复印件(含职工登记表、转正表、工资级别登记表、升级登记表、津贴审批表、保健费支出凭证、工人技术等级证书等证据)可以反映胡某在上海光机所工厂以工人身份从事一线生产并领取保健费;《个人特殊工种岗位登记表》(表三)证明胡某所在单位认可其从事细磨抛光工工种;原审中证人出庭作证的证言也反映,胡某在光机所工厂工作期间从事细磨抛光工工种。且在本案中,也无相反证据可以证明胡某未从事过上述特殊工种或工作年限与诉请不符的事实。综上,本案中,对胡某从事特殊工种的事实,虽缺乏直接记载其从事该工种的原始档案记录等直接证据,但众多的间接证据已经形成证据链,可以有效印证胡某从事特殊工种的事实。显然,在当事人的申请材料明显具有合理性和充分性时,行政主体仅以其缺乏明文记载的直接证据为由作出不予认定的结论,其理由不足以否定申请材料所反映的客观事实。市社保中心采纳排除合理怀疑标准作出不予认定决定,违背了证据优势规则的要求。因此,法院根据证据优势规则,对行政主体的事实认定经审查后认为,市社保中心作出不予认定特殊工种工作年限的决定,主要证据不足。

劳动和社会保障领域的行政争议具有浓厚的地方性与政策性,制定政策文件的主体同时亦是执法主体,因而在认定事实领域具有较大的自由裁量空间。为规范行政主体对事实认定的裁量权,在法无明文规定的情形下,司法机关应当根据不同性质的行政行为,确定行政主体应当采纳的事实认定标准。当行政主体对涉及民事权益的行政确认行为,不合理地采用排除合理怀疑的刑事认定标准时,司法机关应当发挥纠错功能,通过对事实认定的合理审查,确保行政主体认定的事实更接近客观标准,从而维护行政相对人的合法权益。

海耀拍案

在法无明文规定的情形下,行政主体在涉及民事权益的行政确认程序中,应当基于优势证据规则,作出更接近客观实际的事实认定。当行政主体的事实认定违反优势证据规则时,司法机关可以认定被诉行政行为主要证据不足,判决撤销行政主体的行政确认行为。

 

如您有相关法律问题需要咨询,可登陆官网-首页-上海海耀律师事务所。欢迎直接上门面谈,或拨打海耀法律咨询热线。

鉴于海耀律师团发展壮大需要,海耀律所面向全国诚邀授薪律师、提成律师等法律人才加盟,欢迎点击 上海优秀律师事务所全国招聘:授薪律师|提成律师|查阅详情。

电话:4008039993 021-51028066

地址:上海市长宁区仙霞路345

东方世纪大厦7A-D

责任编辑:上海海耀律师事务所  闫智

分管合伙人:万文志律师陈红梅律师

收藏 推荐 打印 | 录入:hy19 | 阅读:
本文评论   [发表评论]   全部评论 (0)













热门评论